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东方早报|孙斌栋 朱盼:什么样的城市更有利于

2020-03-23 16:59

  与中国多数大城市一样,单中心蔓延和人口高度集聚于中心城区是上海城市空间体系最突出的特征。中心城区与郊区城镇间规模级差悬殊,中心城区常住人口超过1000万,而市域内第二等级的城市规模仅仅是20万-50万人口,呈现中间“塌陷”的状态。单中心“摊大饼”式的集中发展和人口高度集聚,导致中心城区交通拥堵严峻、环境污染集中、房价飞涨等诸多弊端,严重影响了城市的健康良性发展,与现代化国际大都市和全球城市的建设目标定位相差甚远。而且,环境质量下降也降低了对高端人才的吸引力,不利于上海市创新中心建设以及创新驱动、转型发展的战略实施。

  以创业作为核心内涵的企业家精神被视作现代经济增长的“发动机”。 随着我国经济进入新常态,经济结构转型和寻求新增长引擎迫切呼唤着企业家精神。2015年6月11日国务院印发了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》,鼓励以创业带动就业,实现创新驱动发展,以跨越中等收入陷阱。创业行为主要发生在城市里,一些城市的创业精神明显高于其他城市,因而,探索哪些城市特质更有利于促进创业,对于培育和增强城市创业精神具有重要意义。

  《国家新型城镇化规划》提出,要“优化城镇规模结构,增强中心城市辐射带动功能,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,促进大中小城市和小城镇协调发展”。这一战略要求其实指出了缓解大城市病的一个重要思路,即跨出中心城区的范围,从区域尺度来构建合理的多中心空间体系。这不仅有利于缓解中心城区压力,塑造高效宜居的城市形态,更有助于打造上海未来全球城市的空间支撑。

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上海城市空间发展目标:多中心体系构建

上海作为中国最大的经济中心城市,被赋予建设全球科创中心的艰巨任务。但自改革开放以来,上海一直因为缺乏具有创新精神的企业和企业家而被诟病,华为、中兴、百度、阿里、腾讯等国内知名创新企业的诞生地都不在上海。于是,人们提出了“上海为什么产生不了马云”这样的疑问。为了避免一般性的讨论,本研究通过全国284个地级及以上城市的大样本计量分析,来揭示到底哪些城市层面的因素会影响创业精神,分析上海在哪些方面存在差距,把上海出不了马云的讨论推向深入,以期为上海创新创业政策制定和科创中心建设提供决策依据。

  上海向多中心转型是合理选择。未雨绸缪,早作部署,引导人口向中心城区外围的次中心城市疏散。

主要发现

  田园城市、卫星城、新城以及有机疏散理论,是历史上特大城市为了缓解中心城区拥挤所提倡的“多中心”发展理论。从伦敦、巴黎、东京、新加坡和香港等国际大都市的发展实践来看,特大城市从单中心向多中心转变是克服“单中心”蔓延弊端的发展趋势。Peter Hall领导的欧洲Polynet项目研究显示,多中心巨型城市区域内的城市之间具有功能上多中心的显著特点。而缘起美国南加州、预期与芝加哥学派齐名的洛杉矶学派则预言,洛杉矶大都市区的多中心发展现实或许反映了全球化背景下众多城市发展的趋势,是后现代大都市的典型。精明增长、新城市主义反对空间上的无序低密度蔓延,其潜在的含义也是鼓励区域内部多个中心的协同发展。美国从传统的低密度蔓延郊区化到今天洛杉矶学派对多中心结构的重视,在一定程度上意味着美国与欧洲在城市与区域空间发展理念上的殊途同归,这不得不引起我们的重视。

研究发现,30岁以下的人口比重越高,城市的创业精神越低。主要原因在于,中国年轻人群创业资源相对有限,仍处于资本、知识、技能和经验的积累期,从另一个角度来看,这其实反映出我国对于创业起步者的支持体制还不够完善。

  紧凑城市是应该提倡的,但不能拥挤。对于特大城市来讲,多中心结构较单中心在交通、生态、住房、经济等各方面绩效上都是更为合理的选择。一个职住均衡的多中心结构,外围居民可以就近在次中心就业,流向主中心的通勤交通也会得到分流而使拥堵缓解。交通效率的提高使多中心结构城市的汽车尾气污染减少,居民也更容易到达邻近的生态开放空间,更有利于城市防灾,热岛效应也更小。多中心结构的城市,会降低对单一主中心的地价需求,其地租曲线由锯齿形折线构成,显然较同等人口规模的单中心城市低,从而有助于提高居民的住房可支付能力。在经济方面,随着单中心结构城市规模扩大,源于交通拥堵和地价上升所带来的企业成本及劳动者居住成本会逐渐高于聚集经济收益,产生城市发展的离心力,从而在更大的区域内形成多中心结构,获得最大化的收益。根据笔者团队基于全国地级及以上城市的大样本计量检验显示,多中心程度高的城市确实具有更低的平均通勤时间和平均地价、更好的能耗绩效以及更高的劳动生产率,从而支持了以上观点。

1、2000年以来,上海创业精神一直位居全国城市的前10%之列。

  因而,上海向多中心转型是合理选择。未雨绸缪,早作部署,引导人口向中心城区外围的次中心城市疏散,势在必然。20世纪的上海城市空间发展主要体现为极化,即中心城区的集聚发展。进入21世纪以来,城市空间的拓展需要上海加快启动向郊区的扩散进程,形成城乡一体的多中心空间格局,上海将更加昭显效率、和谐、生态和富有活力。

创业精神与小企业的活跃程度和发展密切相关。Rosenthal和Strange认为,大量小企业会形成有利于更多小企业诞生的创业环境,中小企业的新增就业将对创业产生更积极和显著的影响。Glaeser和Kerr在研究大都市区企业家精神的决定因素时发现存在很强的与小企业供应商相关的“Chinitz效应”;相应地,大企业通常采取垂直一体化的策略,很少依赖外部供应商,缺乏刺激独立供应商团体形成的动力,而且大企业雇佣的人数越多,选择创业的人数越少。鉴于小企业被认为是具有创业创新精神的代表,本研究用每万人的小企业数量来测度城市的创业精神,一个城市的该指标越大表明这个城市的创业精神越强。2000年,上海创业精神居全国地级及以上城市之首,近些年来,虽然正被兄弟城市迎头赶上,但上海该指标依然在全国城市的前10%之列,并不像我们主观感觉的那么悲观。客观数据和主观认识的反差主要是源于大家对上海具有较高的期待值,同时,上海小企业密度虽不低,但业绩和知名度不高。

  新加坡规划署前负责人刘太格先生提出的“星座式城市结构”是理想的多中心城镇体系结构。基于上海实际情况,多中心体系中的各中心城市的规模可能不会均等,现实的选择是主次中心的空间网络格局。次中心城市不应是服务于上海某个行政区的地方中心城市,应该具有与中心城同样的服务能级,是疏解中心城区人口和功能的反磁力中心,等级上高于新城。其必要性在于,只有把次中心城市的服务能级提高到市一级,具备市一级的就业岗位、医疗设施、学校等,才能将吸引力扩大到全市域,才能有助于人口的集聚和中心城人口的疏解。中心城与次中心城市是综合服务功能和专项服务功能的关系。如果说原来的中心城区与新城是母子关系,中心城区与次中心城市则是兄弟关系。顺应全球化趋势、国家战略要求以及长三角一体化态势,未来的上海多中心体系必须放到更大的长三角城市群中去考虑,上海中心城区在长三角城镇体系中具有组织、协调的核心功能,次中心城市应定位为这一全球城市区域中的中心节点之一,承担重要的职责分工。

2、并不是年轻人更容易创业成功,创业启动的支持体制有待加强。

多中心体系形成的关键:次中心城市崛起

通常认为年轻人充满创业激情,更善于创业,比尔·盖茨、马克·扎克伯格等传奇人物很年轻时就走上创业成功之路加深了这样的认识。不过,相关学术研究发现,过于年轻会缺乏创业条件,而过于年老则缺乏冒险精神,青壮年人口更容易创业。本研究发现,30岁以下的人口比重越高,城市的创业精神越低。主要原因在于,中国年轻人群创业资源相对有限,仍处于资本、知识、技能和经验的积累期,从另一个角度来看,这其实反映出我国对于创业起步者的支持体制还不够完善。

  新城的公共服务能级还与中心城存在较大差距,在社会文化事业方面,高等级社会事业资源长期高度集中在中心城区,新城的医疗卫生事业和中小学教育事业落后于中心城区。

3、人力资本水平高的城市创业强度低,反映出我国创业激励存在严重问题;同时也说明我国创业还主要是生存型创业,引领技术创新的机会型创业亟须迎头赶上。

  上海多中心空间体系形成的关键是建成次中心城市,目前上海的次中心城市主要是以新城为基础来培育。从英国、法国、日本等发达国家和中国香港等发达地区大规模建设新城的社会经济背景来看,正是人均生产总值从几千美元到1万美元再到2万美元(2008年美元)的上升阶段。以往上海无论是建设卫星城还是发展新城,其效果不明显的原因之一就在于社会经济水平尚未达到这一阶段。上海在“十三五”乃至今后时间,正从1万美元向2万美元迈进,因而大规模建设新城的社会经济条件基本具备,次中心城市建设正当其时。

许多研究表明,人力资本的提升促进了新企业的创立;但也有人提出,具有较高人力资本的个体更容易获得稳定的工作,实施创业则需承担风险和机会成本,因而创业动机被抑制。全球创业观察(GEM)根据创业动机将创业活动划分为生存型创业和机会型创业,前者是因没有更好的工作机会为生活所迫进行的创业,后者是为抓住已感知到的市场机遇进行的创业。本研究发现,城市平均受教育水平与创业精神呈现显著负相关,这一方面说明,我国目前创业主要还是迫于生存型的创业,主要集中在低端制造业、消费服务业等专业知识和技能要求较低的行业,而引领技术创新的机会型创业严重不足;另一方面也说明我国存在严重的创业激励问题。以上海为例,虽然具有较高的人力资本积累,但观念上认为高学历的人自行创业是能力不济的表现,人们更倾向于进入国企或外企成为雇员,以获得体制内的安全感或体面的生活,回避创业的不确定性。近期有调查显示,2015年沪上10所高校应届毕业生最希望进入的企业中,央企和大中型国企所占人数最多,其次为外资或合资企业,民营企业所占比例最少。

  为了对当前上海城市空间结构做出客观判断,我们运用人口普查和经济普查数据对上海多中心结构演化进行了定量分析,结果显示,上海还是呈现了一定程度上的多中心化趋势,不过进展缓慢。不能否认,以目前上海新城的人口规模和能级,还难以承担次中心城市功能,对中心城人口吸引力还很有限。根据我们所开展的上海中心城区居民问卷调查,高达60%~70%的人没有意愿到新城居住和工作。其中的原因是多方面的,包括:1.新城功能定位偏低,即使是当初规划选定的三个重点新城,其规划建设也是从属于和服务于中心城区。2.新城产业支撑不足,主要是提供制造业岗位,服务能级和就业吸引力不够。调查显示,在不愿意到新城工作的人口中,31.5%的人认为新城的就业机会少,26.0%的人认为新城的职位和薪水比较低。3.新城与中心城之间缺乏高效便捷的交通联系。问卷调查显示,不愿意到新城工作或居住的人中,60%~70%的人认为新城与中心城交通联系不方便。4.新城的公共服务能级还与中心城存在较大差距,在社会文化事业方面,高等级社会事业资源长期高度集中在中心城区,新城的医疗卫生事业和中小学教育事业落后于中心城区。问卷调查显示,购物不方便是中心城人口不愿意到新城居住的第二大原因;28.7%和20.1%的中心城被调查者是因为新城子女教育设施不理想和医疗条件差而不愿意到新城居住。5.尽管中心城区实施了“双增双减”,但中心城住宅建设量高居不下,为中心城带来了新的人口压力。6.新城开发和管理的体制滞后。目前在新城由区政府开发、市级机关分头管理的情况下,难以形成政策合力,难以实现资源和要素的规模集聚。

4、人口多样性有助于激发创业精神。

  除了以上问卷调查外,我们还对上海次中心发展影响因素进行了定量探索,结果显示,劳动力集聚、人力资本水平、路网密度、与高速公路以及CBD距离、产业结构等因素都与次中心发展显著相关,在政策因素方面,国家级开发区对于就业次中心的形成具有一定引导作用,但市级开发区、城市总体规划以及“1966”城镇体系规划对次中心的形成作用还有待加强,这进一步验证了问卷所得出的结论。

人口多样性意味着文化的多样性和宽容性,有助于克服固定的思维模式和社会惯性,包容尝试和失败,从而激发创业和创新,美国科技创新领先全球的一个重要原因就是移民国家的人口文化多样性和包容性。著名城市学者雅各布认为,人口多样性有助于促进知识溢出,进而激发企业家的创业活动。人口多样性对新创企业(尤其是科技导向型)的正向作用已经在德国和美国的实证研究中得到验证。本研究使用城市户籍人口与外来人口的来源地测度人口多样性,同时也反映了城市的文化包容性。研究发现人口多样性程度高的城市,其创业精神显著更强。上海的人口多样性在全国领先,体现了“海纳百川、兼容并蓄”的海派文化特点,对上海创业精神发挥了重要促进效应。不过,近期上海正在考虑加强对城市人口规模的控制,实施精细而谨慎的落户政策,这些都会对上海传统的人口多样性优势构成挑战。

上海未来城市空间支撑体系的战略建议

5、长期以来存量外资确实对本土创业具有挤占效应,但近几年新增外资正逐渐发挥对创业的带动作用和示范效应。

  大虹桥项目和迪士尼项目都临近于增长边界(外环线),要谨慎操作,精心设计,防止成为新一轮的中心城区蔓延。

外资和创业的关系是两方面的,外资会通过抢占市场、设置行业壁垒、高薪吸引优秀人才等方式对本地企业形成挤占效应;外资也会通过示范、学习和前后向关联等对本地企业产生正向溢出。本研究发现存量外资占GDP比重越高,城市的创业精神越低,验证了前述第一种效应的存在。不过,如果考察当年外资流入占GDP的比重会发现,外资对创业精神的挤占效应正在减弱,并逐渐显示出促进作用,即前述第二种效应。上海历来是外资聚集之地,如何降低外资不利影响,发挥新增外资的示范带动效应值得深入探讨。

  由于区域之间在收入、就业机会以及基础教育、医疗设施等方面存在的差距,人口还会向上海中心城区继续集聚;而且,客观上城市发展需要各种阶层劳动力匹配,上海增强创新能力和建设科创中心需要宽容、多样化的氛围,这也需要外来人口流入和融合。但同时上海中心城区的承载力日益饱和,如何应对需要未雨绸缪。

  6、房价高低与创业精神没有必然联系。

  我们常常说上海人太多,其实主要是中心城人口拥挤,如果能够做到市域范围内的人口与就业合理布局,就会大大减轻这一压力。因而,全域范围内多中心结构的强化是应对未来人口增长可选择的空间策略方案。次中心城市的崛起与多中心结构的形成绝不是单纯的新城建设问题,这取决于人口从中心城市向次中心城市的成功迁移,涉及市场经济体制下的个人意愿。以往政策实施效果不尽如人意的重要原因就在于政策主观性强,对居民真实意愿考虑不周。未来上海的新城建设必须尊重市场经济规律,尊重个人和企业主体的选择,制定政策要从市场经济机制下的个人行为动机出发,因势利导;同时要注重从体制根源上,创新性地为城市区域空间优化扫清障碍。这些应当成为上海空间发展的指导思想。

以往研究认为高昂的房价对创业活动具有显著的挤出效应。但本研究却发现房价(与工资比值)高低对于创业精神并不具备显著影响,运用不同口径的房价变量所得出的结果是一致的。有人批评上海的房价太贵,创业者无法负担此等高昂的居住成本,但放眼全球,像硅谷这样的世界科创中心的房价又怎会便宜?创业水平高的城市往往经济发展更好,收入更高,按照空间均衡的经济学假设,其房价也势必更高,很难想象会存在这样的城市,创业和经济发展良好,而房价较低。国内近年来创业势头十足的深圳、杭州和北京的房价工资比值都高于上海。本研究的结论是,房价高不是上海创业精神不足的原因,也不应该成为政策调控的重点。

  政府能做到的包括:1.把次中心城市建设作为上海经济的新增长点乃至提高国际竞争力的高度上加以重视。短期来看,次中心城市建设是应对上海经济增长动力不足的需要;长期来看,次中心城市建设是增强上海整体经济能级,提高上海国际竞争力,优化上海城市空间结构,解决长期困扰的城市病的必然选择。因而,次中心城市发展绝不是简单的郊区建设问题,涉及到上海发展全局,影响到上海发展长远,是关系上海未来发展的重大战略抉择,应当成为当前上海发展政策的重中之重。2.由具有市一级经济管理权限的机构统筹次中心城市的开发建设,以利于政策聚焦和资源集聚,解决体制多头管理、缺乏政策重点的弊端。3.真正有集聚效应的次中心不会很多,要重点选择极少数有条件优势的新城向次中心城市目标培育,不要天女散花;4.尽快强化、完善市域范围内轨道交通网络化,而不是仅仅在中心城区密布地铁网络和建设向心式交通设施,中心城区交通设施越强,对人口滞留的吸引力越大;5.向选定的次中心城市政策聚焦,政府负责的产业、高校园区、住宅基地、大项目、大工程等向新城倾斜集中,产生聚合效应,尽快使次中心城市上规模,上等级,产生对企业和个人的吸引力。6.在“双增双减”政策的基础上,最大限度压缩中心城的住宅建筑总量;对中心城区的增长边界(UGB)进行严格管理,防止中心城区继续摊大饼式地蔓延和交通拥堵面积的扩大。大虹桥项目和迪士尼项目都临近增长边界(外环线),要谨慎操作,精心设计,防止成为新一轮的中心城区蔓延。

7、体制对于创业影响显著,政府干预和国企比重高都会减弱城市创业精神,并具有显著的路径依赖效应。

  应该承认,由于中心城区与郊区新城规模悬殊,实现这一目标需要较长时期,也会遇到较大的困难。回头看看当年的大上海都市计划,多中心结构和轨道交通网络化是鲜明特征,70年之后我们又回到原来方案,值得深思。当时中心城区还不算太大,如果坚持到现在,多中心结构就已经形成了,或许今天上海中心城区人口压力就不会这么大了。

通常认为,自由开放有助于鼓励创业创新,而严格的管制和政府干预则会阻碍经济自由,抑制创业活力。本研究印证了这一判断,政府对经济的干预与国企比重均对城市的创业精神具有显著负向影响。作为国家最重要的工业基地和国企云集的重镇,计划经济时代的上海一时风头无两,1985年,上海国企比重仍以37.4%的份额高居城市前列。但昔日的光环也是今日的包袱,尽管上海的国企比重已大幅降低,但制度文化具有路径依赖性,对政府主导地位的认同、竞争和风险的规避、民营经济潜意识的不认可等仍有遗留,并导致了创业动力的缺失。

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